瓶装液化石油气配送运输，谁来监管？

  6月13日，湖北十堰发生燃气爆炸。从报道的情况看，管道天然气事故的可能性更大。尽管正式调查结果还没出来，包括对瓶装石油气在内的燃气安全排查工作已在各地展开。

  然而，瓶装液化石油气配送运输的行政监管是哪个部门的职责，长期以来存在着一些争议。

  2021年3月19日，住房和城乡建设部、公安部、交通运输部、商务部、应急部、市场监管总局联合发布《关于加强瓶装液化石油气安全管理的指导意见》(建城〔2021〕23号)。其中涉及到瓶装液化石油气配送运输的安全管理问题。

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  在开始学习这个文件前，有必要了解有关燃气的一些基本情况。

  城镇燃气：

  根据《城镇燃气管理条例》，城镇燃气是指在城镇区域作为燃料(非工业生产原料)使用并符合一定要求的气体燃料，主要包括天然气(含煤层气)、液化石油气和人工煤气。

  城镇燃气的主管部门通常是建设主管部门。

  顺便带一句，农村的燃气管理参照《城镇燃气管理条例》的规定执行。“城镇燃气”的概念实际是(城乡)燃气。

  城镇燃气中的人工煤气，因为成本高、杂质多、污染重，正在天然气化进程中被逐步淘汰。

  城镇燃气中的天然气，是最清洁的化石能源，但是除了管道，比较难运输。用过天然气燃料的司机都知道，大型车辆使用的液化天然气(LNG)，需要低温储罐以保持-162℃的冷冻状态;小型车辆使用的压缩天然气CNG，则需要20Mpa高压的气瓶储存。

  而管道输送，虽然属于运输方式之一，但根据《石油天然气管道保护法》《城镇燃气管理条例》，基本不涉及到交通运输部门。

  瓶装液化石油气：

  液化石油气是在炼油厂对天然气或者石油进行加压降温液化得到的一种无色挥发性液体。主要成分是丙烷、丁烷，易燃液体。

  液化石油气可以通过钢瓶、管道和槽罐车运输。以钢瓶为容器的就是瓶装液化石油气。通常在钢瓶里装着的“液化气”“煤气”，实际说的都是液化石油气。

  随着天然气的开发以及管道的建设，天然气正在加速普及。

  但瓶装液化石油气还是有其市场。燃气管道不能到达的地方，液化石油气钢瓶可以到达。未铺设管道区域内的居民住宅、一些餐饮门店都是瓶装液化气的用户。还有广大农村地区，使用瓶装液化石油气更为普遍。

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  有瓶装液化石油气使用的市场需求，就有瓶装液化石油气配送运输活动。

  液化石油气产品的供应链也是按“生产者→销售者(经营者)→用户”的基本走向来的。大致上是这样：

  从炼油厂或油气田通过槽罐车运输至储配站。液化石油气储配站具有液化石油气产品接卸、储存、灌装等设施。

  在储配站完成灌瓶的瓶装液化石油气运至供应站点。供应站是根据规划布局的;罐装的是自有产权的气瓶。

  供应站根据用户需求，由送气工上门送气，将瓶装液化石油气配送到终端用户。当然也存在用户自提的情况。

  这一过程中经常使用到的有两个词：“运输”“配送”。在《物流术语》(GB/T18354)中，对这两个词是这样定义的：

  运输：用专用运输设备将物品从一个地点向另一个地点运送，其中包括集货、分配、搬运、中转、装入、卸下、分散等一系列操作。

  配送：在经济合理区域范围内，根据客户要求，对物品进行拣选、加工、包装、分割、组配等作业，并按时送达指定地点的物流活动。

  在瓶装液化石油气领域，我们大致上可以说，货物在经营者之间的流转，是“运输”;经营者向终端用户输送，是“配送”。

  在这一供应链中，储配站是核心和枢纽，起到了承前启后的作用。储配站之前是液化石油气的运输;储配站之后是瓶装液化石油气的配送。

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  使用槽罐车通过道路运输液化石油气，管理职责清晰。因为危险系数高、发生事故危害巨大，交通运输部门对液化石油气槽罐车运输实行严格的管理。造成20人遇难的2020年沈海高速浙江温岭段“6·13”重大事故，爆炸的就是液化石油气。

  对承运人，发放包含易燃气体2类1项危险货物运输经营范围的《道路运输经营许可证》或《道路危险货物运输许可证》;对符合条件的专用车辆，配发《道路运输证》;对驾驶人员、装卸管理人员、押运人员，发放相应的从业资格证，对道路运输经营活动，实施监督管理。

  但是瓶装液化石油气的配送运输环节，监管主体和适用法律就不很明确。从一些行政处罚案例看，除了交通运输部门。住建、公安等部门似乎都有行政执法权。

  住建部门是燃气行政主管部门。住建部门或者集中行政处罚权的城市管理综合执法部门，似乎有执法权。

  在温州永嘉的一起行政处罚中，永嘉县住建部门依据《浙江省燃气管理条例》以“未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动”对永嘉县长顺危险品货物运输有限公司作出罚款9万元、没收涉案燃气及钢瓶的行政处罚。针对被处罚人所称的只是从事燃气运输而未从事燃气经营的辩解，永嘉县住建部门运输瓶装燃气的行为只是其经营瓶装燃气行为的一个环节。

  在大部分地区，住建部门的这项行政执法权又划转集中到了城市管理部门或综合行政执法部门。

  公安机关的执法依据是《治安管理处罚法》第三十条，对“违反国家规定，制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质”的罚则。通过裁判文书网，可以搜索到不少针对运输“无证运输液化气危化品”实施治安处罚引起行政诉讼的案例。

  广州市城市管理和综合执法局的一份材料里透露：2019年8月1日至12月20日，广州仅一家公司就有34人次送气工因配送瓶装液化气被行政拘留，合计被拘留224天。

  由于监管主体、职责权限都不明确，一定程度上出现了管理真空或重叠，监管责任难以落实。

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  《关于加强瓶装液化石油气安全管理的指导意见》(建城〔2021〕23号)中有以下几部分与瓶装液化石油气运输配送有关：

  关于企业主体责任：

  (三)督促落实企业主体责任。瓶装液化石油气经营企业必须依法取得燃气经营许可证，建立完善的安全管理制度，企业法定代表人、实际控制人是安全生产工作的第一责任人。依法依规开展瓶装液化石油气经营、储存、充装、运输等业务，强化对管理人员以及运行、维护和抢修人员的安全教育培训，对重要设施进行定期安全检查。加强对用户安全用气的指导服务，帮助消除安全隐患，对用户存在安全隐患又拒不整改的，企业应向所在地街道(乡镇)、住房和城乡建设主管部门(燃气管理部门)报告。……

  关于部门职责：

  (四)切实履行部门监管职责。各地有关部门要按照“管行业必须管安全”和“谁审批、谁监管、谁负责安全”的原则，切实履行瓶装液化石油气安全监管职责。住房和城乡建设主管部门(燃气管理部门)依法实施燃气经营许可，加强对瓶装液化石油气经营企业安全状况的监督检查。市场监管部门……交通运输部门加强对从事液化石油气运输的危险货物道路运输企业和车辆的监管。应急管理部门对液化石油气生产过程实施安全监督管理，消防救援机构依法对瓶装液化石油气经营企业遵守消防法规和技术标准情况开展监督检查，组织开展事故应急救援。商务部门……公安部门……

  针对运输配送环节：

  (八)加强瓶装液化石油气配送管理。各地要严格贯彻落实《危险货物道路运输安全管理办法》，使用货车运输瓶装液化石油气的，须取得危险货物道路运输经营许可证;瓶装液化石油气经营企业应对其从事送气服务的人员和三轮车、电动车等配送工具加强管理，并承担相应责任。制定瓶装液化石油气配送服务安全管理规范，按规定设置配送车辆及人员标志标识，明确配送服务相关安全要求。

  或许是多部门联署的原因，文件的表述存在一定问题。但根据笔者个人的理解，文件起码明确了以下意思：

  一，使用槽罐车进行液化石油气运输，由交通运输部门适用《危险货物道路运输安全管理办法》管理。

  二、从事瓶装液化石油气运输配送，就等根据交通工具进行分类。使用载货汽车进行运输的，由交通运输部门管理;使用三轮车、电动车等配送工具送气的，交通运输部门不管。

  或许能从中读出其他意思。欢迎讨论。

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  仔细研读建城〔2021〕23号文件，还是不够具体、清晰，起码有以下两方面：

  一是关于“配送工具”。

  文件中以“货车”和“三轮车、电动车”来划分运输(配送)的管辖，不够严谨。

  严格来说，“货车”只是相对客车而言，是对运输对象的分类。瓶装天然气当然属于货运。这个概念起不到界分的作用。

  “三轮车”、“电动车”的概念，只是强调了车轮和动力。机动车中就有三轮汽车类型，属于载货汽车。另外用于载货的还有三轮摩托车。

  而随着新能源技术推进，车辆电动化已经成了方向之一。交通运输部还在组织开展“城市绿色货运配送示范工程”。不能因为车辆使用了新能源就认为改变了运输的性质进而以此界定管辖范围。

  二是关于“送气服务人员”。

  送气服务是瓶装液化石油气供应的最后一个环节，除了送气到户，理论上还需要提供接装、安全用气知识宣传、燃具安全检查等。

  从事送气服务的人员需要驾驶三轮车、电动车等配送工具。但文件只要求瓶装液化石油气经营企业对这些人员加强管理，没有提及道路危险货物运输从业资格。

  如果适用道路危险货物运输管理体系，他们就需要经设区的市级人民政府交通运输主管部门考试合格，并取得相应的从业资格证。另外还需要押运员。

  文件似乎只要求瓶装液化石油气经营企业自主管理。这与道路危险货物运输从业人员管理制度不相符。

  这可能继续留下了管辖争议的空间。

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  建城〔2021〕23号文件要落地，还需要各地人民政府或各有关职能部门加强协调，出台相关的具体规定。

  城市燃气管理既关系到千家万户的民生问题又关系公共安全，该领域法制建设起步也早。

  2010年10月，国务院颁布《城镇燃气管理条例》(国务院令第583号公布，第666号修改)，2011年3月1日起施行。这是城镇燃气管理领域最高效力的法规。2002年版的《危险化学品安全管理条例》(国令第344号)曾规定城镇燃气安全管理不适用本条例。

  在此之前，还曾有《城市燃气安全管理规定》(建设部、劳动部、公安部令第10号)、《城市燃气管理办法》(建设部令第62号)(均已于2011年废止)。而各省、自治区、直辖区和一些中心城市也早已制定了相关地方性法规或地方政府规章。在《城镇燃气管理条例》颁布后，又纷纷进行了修改完善。

  这些法规规章对燃气经营、运输、储藏、使用等都作了规定，但是对瓶装液化石油气的配送却大多语焉不详，多是些“按规定加强管理”“应符合安全运输要求”等空泛要求。这或许是因为配送环节在整个燃气管理中还算不上是重点。

  在安全管理日趋精细化的当下，很多地区针对瓶装液化石油气入户前“最后一公里”管理出台了政府规章或行政规范性文件。

  2020年7月2日，上海市人民政府令第34号公布《上海市液化石油气管理办法》。这部规章要求：瓶装液化气经营企业应当制定配送实施方案，并报用户所在区建设管理部门。配送车辆设置统一的瓶装液化气企业标识，安装卫星定位装置市建设管理部门的信息监管系统实时联通。送气服务人员佩戴岗位从业证(牌)。

  2020年12月15日，江苏省住建厅、公安厅、交通运输厅、市场监督管理局发布《江苏省瓶装液化石油气配送服务管理办法(试行)》(苏建规字〔2020〕7号)，废止了原《江苏省瓶装燃气送气服务管理规定》(苏建规字〔2010〕3号)。《办法》推广使用电动车进行配送，车身标色采用黄色，印刷“瓶装液化石油气配送车”字样。瓶装液化石油气经营企业应当按规定对送气工进行培训、考核及继续教育，发放送气服务证。燃气主管部门负责瓶装液化石油气配送服务管理;公安机关交通管理部门负责配送车辆的监督管理。

  2020年12月30日，广州市城市管理和综合执法局经市政府同意，印发了《广州市瓶装液化石油气末端配送专用电动三轮车管理办法》(穗城管规字〔2020〕10号)。《办法》规定，瓶装液化石油气末端配送专用电动三轮车实施统一监管平台、统一人员管理、统一标志标识、统一规范运行。市公安机关交通管理部门负责查处交通违法行为;燃气行政主管部门负责统筹对使用瓶装液化石油气末端配送专用电动三轮车的企业进行监管。

  浙江省推广瓶装燃气安全管理“临海经验”。临海市行业“三统一”管理，构建三级闭环管理体系，制定了《临海市瓶装燃气安全管理办法》《临海市瓶装燃气送气服务管理办法(试行)》送气服务使用送气专用三轮车(俗称“小黄车”)，送气人员携带《临海市瓶装燃气从业人员送气服务证》统一着装。推出瓶装燃气行业“十二分制”管理。

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  瓶装液化石油气末端的配送运输，无法完全纳入道路危险货物运输管理体系。如果简单地套用道路危险货物运输法规进行管理，不仅瓶装液化石油气经营企业的经营成本骤增，送气服务人员难以为继，交通运输执法人员也将面临着巨大的监管压力，最后叫苦的将会是主体为广大居民的燃气用户。

  瓶装液化石油气配送使用的配送工具受到客观条件限制。气瓶要进门入户，配送工具往往要走街串巷进小区，很多路段和区域不具备载货汽车通行条件。而且每次运输都是小批量。要求配送车辆办理《道路运输证》不太现实。

  送气服务人员除了进行运送，还附带着气瓶卸车、上楼进门、取回空瓶工作，还要为用户接装，完成点火测试，充当户内检修工，进行泄漏检查。如果再要求送气服务人员取得道路危险货物运输从业资格，难度极大。

  因此，应当对配送活动的性质加深认识。作为瓶装液化石油气供应链末端的配送，包括了运输，但又不仅仅是运输。而这运输也是特殊的运输。由燃气主管部门(或综合执法部门)行使监管权比较合适。

  液化气储配站是瓶装液化石油气经营的核心。按照燃气专项规划，储配站均有一定的配送服务区域。同时根据相关法规，企业应当使用自有产权气瓶。在此情况下，如果根据当地交通状况，规范地使用一些小型交通工具配送运输，并不一定会有很大危险性。

  《城镇燃气管理条例》规定，以城市门站为界，门站以外的天然气管道输送不适用本条例。液化石油气的运输是否也能象天然气一样分段管理?

  如果能以储配站为界，在储配站服务区域内一定数量的自有气瓶的运输不适用道路危险货物运输管理，可能是比较科学的。对储配站跨区域运输或者运输大批量的、非自有气瓶的，则依据道路危险货物运输管理法规予以查处。

  各地进行的一些有益探索，兼顾用气和安全两大主题，正视现实，科学施策，较好地解决了瓶装液化石油气运输(配送)中存在的矛盾。

  在尚未有具体规定的地区，各相关职能部门还是得在当地政府的统一协调指挥下做好工作，保障瓶装液化石油气运输(配送)安全。

  毕竟，用气很重要，安全也同样重要。

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